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检察建议促进社会管理创新的实践思考

【字号:    】        时间:2014-11-18      

  加强和创新社会管理,是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是维护最广大人民根本利益的必然要求,是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求,对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义[1]。对检察机关而言,社会管理既是检察机关履行职责的重要内容,也是发挥职能作用的重要领域。检察建议作为一种方式灵活、受众面广、内容丰富的检察工作方式,适应社会管理综合性强、管理与服务并重、涉及社会事务广泛的特征,是检察机关科学参与社会管理的重要手段之一。本文拟以曾都区检察院制发检察建议的实践为例,对检察建议促进社会管理创新中存在的问题做一探讨,并提出完善之策。

  一、检察建议在社会管理创新中的价值 

  检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。作为国家法律监督机关的检察机关,从服务社会稳定大局出发,深入推进政法机关三项重点工作,积极探索社会管理创新的方式方法和工作机制。检察建议作为检察机关履行法律监督职责和参与社会管理创新的一种方式,被各级检察机关广泛运用,检察机关通过用好、用活检察建议,把检察建议作为社会管理创新的“助推器”,帮助各行业实现管理规范化和监管彻底化,确保群众受益最大化。  

    (一)检察建议是强化法律监督职能的有效载体  

  为保障检察建议在检察实践中充分发挥作用,最高人民检察院于2009914日制定了《人民检察院检察建议工作规定》,对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等作了明确规定,对推动检察机关立足法律监督职能,积极开展检察建议工作具有积极的意义。检察机关在履行法律监督职能过程中,针对所发现的社会管理或涉案单位内部管理上的问题依法提出检察建议,是一种具体的、有权力要素的检察行为。检察机关针对办案中发现的妨碍法律正确实施的情况,以及可能导致违法行为再次发生的因素,都可以通过检察建议的方式向有关单位提出改进和纠正意见,要求消除妨碍法律正确实施的情况,以避免违法行为的再次发生,从而有效地发挥了检察机关的法律监督职责[2]。目前,相当数量的检察建议对国家法律实施过程中的违法行为或者严重不当行为督促纠正,起到了有效的法律监督效果,也成为检察机关发挥法律监督职能作用的必要形式。  

  (二)检察建议是服务经济社会发展的有力抓手  

  检察机关通过向发生犯罪案件的部门、单位或者行业提出建设性的改进建议,将这些社会主体纳入社会治安综合治理工作的整体框架之中,促进其严格文明执法、自觉遵守贯彻各项法律法规、维护法律的统一和尊严,对于推进社会治安综合治理工作,构建和谐社会起到积极作用。对接受检察建议的单位而言,检察建议是唤起他们的“亡羊补牢”意识和防患于未然意识,强化监督管理,建立预防腐败和事故发生的自律机制的外部动力[3]。一些单位根据检察建议制定了具体措施并落实到工作当中,甚至对行政职能和职权进行了重新配置、优化,进一步强化了内部的管理监督,从而建立了预防腐败和违法情况发生的自律机制。  

  (三)检察建议是参与社会管理创新的重要形式  

  现代意义上的社会管理已突破政府的社会管理职能的局限性,还包括其他主体以及社会自身的管理。检察机关是国家的法律监督机关,检察机关的性质、职能和职权的行使都决定着检察机关在社会管理及创新中应发挥重要作用。提升社会管理功能,维护社会公平正义,保持和谐稳定的社会环境,就成为检察机关的重要职责。检察机关结合所办理的案件,针对案发单位在管理方面违反法律规定,或者在财务制度、安全保卫等监督管理体制、制度上存在的问题和漏洞等,提出有针对性和可操作性的建议,并督促他们完善制度、堵塞管理漏洞。通过检察建议延伸法律监督触角,从而达到“办理一案,教育一片,治理一方”的目的,为维护社会和谐稳定、促进经济发展提供强有力的保障。  

  二、检察建议制发的总体情况及存在的问题 

  (一)基本情况 

  2010-2011年,曾都区检察院共制发各类检察建议书共计49份,其中201026份,201123份。从发出部门看,公诉部门发出检察建议24份,占两年来区院发出检察建议总数的48.9%,反贪部门发出检察建议17份,占34.6%,民行部门发出检察建议5份,占10.2%,反渎部门发出检察建议2份,占4%,侦查监督部门发出检察建议1份,监所、控申部门无。从检察建议的对象看,全部为行政、企事业单位。从检察建议发放理由看,主要有以下几种:一是被建议单位或其下属单位存在贪污、贿赂、渎职等职务犯罪隐患,需要进行教育和整改,基于该种理由所发的检察建议共计19份,占总数的38.7%;二是针对侦查机关在侦查活动中的违法行为,发出检察建议24份,占总数的48.9%;三是针对被建议单位刑事案件如盗窃、抢劫案多发,检察机关通过发出检察建议,帮助发案单位建章立制,堵塞漏洞,遏制和预防犯罪,基于该种理由发出检察建议1份;四是针对法院民事判决中的错误,发出再审检察建议2件,检察建议1件。 

  (二)主要问题 

  从曾都区院2010-2011年度所发检察建议的基本情况看,检察机关的检察建议存在以下问题: 

  1、检察建议适用不平衡。按照检察机关内部工作职能分工,刑检、自侦、预防、监所以及民行检察部门均有发检察建议的职责。但从曾都区院检察建议下发的统计情况看,公诉和反贪部门发出检察建议共计41份,占检察建议总数的87%,而监所、控申部门则无。 

  2、检察建议的内容针对性不强。部分检察建议指出的问题多有雷同,提出的整改措施大同小异,使得检察机关发出的检察建议多流于形式,在实践中未能取得很好的监督实效。同时,当前检察建议多是从个案出发,针对个案中存在的问题提出,对类案以及行业、领域内存在的普遍性、规律性问题发现、研究得很少。 

  3、检察建议制作不规范。在检察建议的管理上,有些部门没有严格按照规定程序执行,导致检察建议在成文、发送、管理、查阅、效果反馈与统计方面存在诸多问题。如制发格式不规范。成文随意性较大,行文格式混乱,缺乏检察机关正式公文应有的规范性和严肃性。另外登记归档不完善,有些部门将已发的检察建议书随案件入卷归档,保存较为分散,导致资料不全,查找不便。 

  4.检察建议书回复率较低。据统计,在49份检察建议书中,收到回复的21份,回复率为42.8%。究其原因为,检察建议发出后,部分承办人由于工作任务繁忙或重视不足,对其后续情况不闻不问,漠不关心,不主动向被建议单位征询意见,了解执行情况以及整改中存在的困难。但也因为检察建议的法律依据不完备,导致检察建议权威性不足,过于依赖被建议单位的主观意愿,缺乏具有法律约束力的执行程序和法律后果作为保障。 

  三、加强和改进检察建议工作的对策 

  1、按照“三性”原则,提高文书质量。检察建议的内容要做到有的放矢,举措要做到切实可行,这也集中体现了检察人员的执法能力和水平。具体来讲,就是要做到“三性”:一是客观真实性。办案人员对检察建议必须具有认真负责的态度和实事求是的精神,要深入实际调查研究,查找发案单位究竟存在哪些问题、认真分析问题的性质是什么。并通过与发案单位的干部职工座谈、走访,深挖问题的真正根源,深刻剖析发案原因,进一步找准存在问题的实质。二是可操作性。问题找准后,对不同类别的问题应采取不同的方法。要针对有关部门和单位在机制、管理上存在职务犯罪隐患的薄弱环节“有的放矢”,提出防范措施和整改意见。三是时效性。对发案单位存在的问题,应及时提出检察建议,并要求回复整改情况,从规章制度上制约职务犯罪的发生[4] 

  2、建立健全登记制度,规范工作流程。检察建议作为检察机关一种重要的对外非诉讼法律文书,必须加强流程规范化管理。对于发出的检察建议应实行登记制度,严格审签程序,防止滥发、错发等现象的发生。建议由办公室进行专门登记、详细、系统地记载检察建议的制发时间,要求整改的时限和落实整改效果,并负责文书的归档和管理。并且,由办公室统一负责对各部门发放的检察建议备案统计工作,定期进行数量统计和质量分析,调查分析结果应及时向院领导和检察委员会汇报。 

  3、完善跟踪落实制度,力求取得实效。一是建立定期反馈制度。被建议单位应当在一定期限内及时向发出建议的检察机关作出信息反馈。被建议单位认为检察建议不恰当而提出异议,发出检察建议的检察机关,应对有关问题重新核实。二是建立定期回访制度。要通过加强对被建议单位的适时回访,查看检察建议的效果和加大对被建议单位的监督,以确保检察建议不停留在纸面上、口头上,确保取得实效。 

  4、建立抄报通报制度,增强执行力。由于现行法律对检察建议的地位、作用无明确规定,因此,检察机关不仅要从法律层面,更要从执行层面来提高检察建议的执行力。检察建议书除送达被建议单位外,应同时将副本抄报上级检察院,对涉及同级政府部门领导班子和主要领导犯罪的,还应通报被建议单位的上级主管部门。办案机关的上级检察院要加强与被建议单位的上级主管部门的沟通,取得其理解和支持。通过采取与被建议单位的上级主管部门会签文件等形式,明确被建议单位落实整改措施,增强检察建议的执行力。 

  5、完善相关法律法规,提供制度保障。作为检察机关履行法律监督职能的方式之一,检察建议的法律地位和其他法律方式一样,应得到法律条文的确认。建议全国人大在修改三大诉讼法以及《人民检察院组织法》时,把检察建议权纳入检察机关的法定职权范围之内,阐明检察建议的性质、地位、用法等问题。同时,高检院应针对检察建议的适用范围、实施方法、程序保障等具体问题出台指导性和操作性强的司法解释。通过立法使检察建议法律化,确立其法律地位,赋予其权威性,可以从基本法律制度上保障其具有约束力,摆脱检察建议必须依赖被建议单位的接受程度和支持程度的尴尬局面。