检调对接机制面临的问题及优化路径

　　[关键词]检调对接 正当性 公正 效率 个案 类案 主体角色 监督 　  

　　检调对接是提升检察机关服务大局、化解社会矛盾的能力和水平的重大举措。随着《最高人民检察院关于开展检调对接试点工作的意见》在2011年7月28日的印发，刑事和解、民事行政调解从宽严相济刑事司法政策的司法导向，从实务部门循序渐进的司法实践，转入了在司法程序方面从工作机制层面的试点探索。试点工作的开展中，理论界与实务界诸多困难与分歧逐步凸现：有学者认为，刑事和解就是不考虑过程的公平性，而以和解是否达成作为唯一的衡量标准，刑事和解一旦确立，则是对正当程序理念的一种冲击，是一种价值观念上的倒退。司法公正这一话题即便在刑事和解如火如荼地各地推行之时就未曾停息过，核心问题当属于刑事和解是否属于花钱买刑[1]。检察机关自由裁量权行使不统一，司法公正受到动摇。内部配合、外部衔接不畅，对接程序不完善也不同程度地制约和影响了对接效果。本文试图从检调对接的正当性基础上展开分析，探寻检调对接的价值目标，在司法实践中调适公正与效率矛盾、实现个案与类案均衡、保障主体角色与监督者身份并重，推动检调对接试点工作的健康有序进行。 

　　 一、检调对接机制适用现状及原因分析 

　　（一）适用现状 

　　检调对接在司法实践中运行效果如何，是否实现了预期目标，需要选取相对准确的数据进行考量，从而分析存在的问题与矛盾。为此，本文以湖北某院2010年交通肇事案件的处理情况进行分析。该院2010年以来共受理提请批准逮捕交通肇事案件64人，不批准逮捕7人，公安机关撤回3人；移送审查起诉57人，不起诉1人，提起公诉56人；法院判处有期期徒刑（实刑）8人，判处三年以下有期徒刑适用缓刑38人。在批捕环节和解10人，占15.6%；在审查起诉环节和解1人，占1.8%；法院环节和解38人，占判决案件的82.6%。和解的方式无一例外的是金钱赔偿，突出表现在检察环节和解的赔偿数额远远高于规定的赔偿数额，部分案件甚至在二倍以上。 

　　上述数据表明，检调对接中案件适用比例偏低，特别是审查起诉环节比例更低；刑事和解的方式贫匮单一，主要达成方式还是金钱赔偿，赔礼道歉等其它方式的适用在金钱赔偿面前微不足道；检察机关行使自由裁量权行使不统一，同样性质相似情节案件处理不均衡。 

　　（二）原因分析 

　　1、调解主体地位尴尬，程序性法律规定缺失。 

　　从《最高人民检察院关于开展检调对接试点工作的意见》[2]规定来看，检察机关主体角色是一种参与者身份、协助者身份、帮助者身份。我国现行法律没有规定检察机关具备司法调解权，检察机关将执法办案融入“大调解”体系，只能通过引入合法的调解资源，来解决因自身不具备调解权而无法正当解决的问题，实现司法调解与人民调解的对接。这种角色定位也有助于检察机关保持司法中立，有利于法律监督权的实现。然而检察机关委托调解组织调解，案件送达、确立调解协议效力，需要时间、程序衔接，无疑会影响诉讼进程；同时也不利于检察机关适时掌握办案进度，监督调解协议的及时履行。  

　　从检调对接实施程序来看，目前没有法律规定的统一实施程序，《最高人民检察院关于开展检调对接试点工作的意见》规定的对接程序仅仅是检察机关内部程序，对于司法行政机关、各类调解组织尚无约束力，依赖于人民法院、司法行政机关、调解组织的协调配合。在检察机关内部，也无强制性、硬性规定，办案人员的积极性主动性不高。程序的安定反映的是人民对于安全和稳定性的需求，其主要包括程序的法定性、程序的时效性、程序的终结性、程序的有效性、程序的不可转性[3]。检调对接程序性的缺失会造成职责不清、权限不明、对当事人权利保护的落空。 

　　（二）办案人员积极性不高，案件适用比例偏低。 

　　在较长一段时间里，检察机关一直将批捕率、起诉率作为年终考核的重要指标。在现阶段虽然取消了不捕、不诉率限制，但批捕后案件的不起诉率仍然是考核的指标[4]，同一分管检察长出于考评框架的考虑，对批准逮捕案件适用不起诉必然受限；适用不捕、不诉也往往招致着“花钱买刑”、“以罚代刑”、“办案人员徇情枉法”的口实，因而对适用不捕、不诉检察机关一直保持着小心翼翼的谨慎。从近几年数据看，检察机关案件的起诉率、批捕诉率一直在90%以上，这与三年以下有期徒刑的轻罪案件适用缓刑的比例在50%以上是极不协调的[5]。这种案件质量关无疑潜意识影响到适用检调对接的积极性，在没有厘清案件质量的考核标准前提下，出于提高案件质量的考虑，适用检调对接无疑会大打折扣。 

　　实际工作当中，检察机关对对外衔接的机构尚存在争议，控申部门认为应由办案部门对外衔接，既简单直观、免得当二传手；又有利于调解协议达成和及时履行。而办案部门认为由控申部门一个窗口对外，有利于对接的整齐划一，便于组织协调、加强衔接。同时，承办人员普遍存在怕风险、怕缠访缠诉的心理，对委托调解的效果存在疑虑，担心委托调解增加调解的复杂性、加大调解的成本、延长案件处理的时间，而一旦出了问题又会受到错案追究，承担不必要的风险，积极、主动性并不高。 

　　（三）案件适用标准不统一，司法权威遭受质疑。 

　　《最高人民检察院关于关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》和《最高人民检察院民事行政申诉检察厅关于民事行政申诉案件和解的指导意见》对检调对接案件的适用范围作出了原则性规定，但没有明确具体案件适用范围，也没有明确具体案件的适用情形。司法实践中，各地适用检调对接的案件范围互不一致。具体到个案，对案件的事实情节把握也不一致，如交通肇事案件，酒后驾驶、吸食毒品驾驶、无证驾驶、严重超载驾驶的，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金，是否一律可以适用检调对接，掌握标准也不统一。 

　　案件在检察环节适用不批捕、不起诉与法院判处缓刑、免予刑事处罚、单处罚金的社会评价，二者后果是大相径庭的。这种实质性差异，凸显了检察机关行使自由裁量权对刑事和解的依赖，显现了人民群众对执法不严、司法不公的忧虑，人民群众对相关法律规定特别是赔偿标准的不认同、不了解，显现了社会保障机制的缺失，从而使被害人及其亲属对“花钱买刑”寄予了更高的期待，公权有沦丧为和解服务的工具的危险，司法权威面临着不同程度的质疑和挑战。 

　　（四）衔接配合不够，影响对接效果。 

　　当前，涉检信访案件增多，缠访缠诉案件增多，在一定程度上影响了办案进程，干扰了正常办案。部分办案人员甚至害怕案件信访，不愿意与人民群众打交道，事不关己，高高挂起，多一事不如少一事，只要依法办案就行，对化解矛盾重视不够，没有将化解矛盾工作贯穿于办案工作的始终。因而在检调对接过程中，相关部门在对外衔接中相互推诿，不愿意承担对接工作，积极性、主动性不高。相互配合、相互协调不够，信息沟通机制、资源共享机制远没有有效建立，就案办案。在对外衔接过程中，由于人民调解组织对刑事和解、民事行政申诉调解尚处于探索开始阶段，案件管辖尚不明确和规范，人民群众对调解组织的信任尚待建立，检调对接程序尚须予以引导和规范，还有待完善，这些均不同程度地影响了对接时效、对接效果。 

　　二、检调对接的正当性基础 

　　解决检调对接适用中存在的问题，必须从“检调对接”的正当性基础上深入分析，探究其内在价值目标。 

　　（一）刑事政策基础：贯彻严相济刑事政策和恢复性司法理念。 

　　“宽严相济刑事政策的刑事科学思想主要表现在刑罚的谦抑性与人道性[6]”。“恢复性司法”试图在训练有素、公正无私的调解人的主持下，通过被害人与犯罪人的直接接触、协商而弥补犯罪造成的直接损害，回到原来的均衡与和谐的状态，这也是刑事政策旨在实现的终极目标[7]。刑事司法活动中，如何正确运用自由裁量权，除了司法人员良心、操心等个人品行外，刑事政策的调节功能也是极为重要的[8]。《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》指出检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策应当坚持全面把握、区别对待、严格依法、注重效果原则，做到惩治犯罪与保障人权的有机统一，法律效果与社会效果的有机统一，保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一。检调对接机制注重全面修复犯罪人因其施加的犯罪行为而造成被损害的社会关系、注重社会矛盾化解、促进社会和谐，契合了宽严相济刑事司法政策和恢复性司法理念的政策导向，是检察机关从工作机制层面对刑事政策的贯彻和升华，更有利于培植司法人员的全面、公正、和谐执法观念。 

　　（二）法律基础：法律为民原则与检察机关自由裁量权。 

　　《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关承担着保障国家法律统一正确实施与维护社会公平正义的职责。“检调对接”就是在法律监督的基础上引入，是对法律监督权的拓展和充实，并使检察机关的法律监督与刑事和解、人民调解等司法活动有机衔接、统一协调，实现司法资源的优化，有效推进社会矛盾化解[9]。检察权来源于人民授予，由人大产生，对人大负责，接受人大监督。胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时指出：“要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护好人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点，不断倾听群众呼声，解决人民群众最关心最实际的问题，把维护人民利益作为检察权的价值判断和终极归宿”。检调对接程序参与满足了公民对关于自身利益的事项自主决定的心理；参与意味着监督；通常情况下集体的智慧要优于个人，而民主的基石正源于此[10]。检调对接有效化解了人民群众的内部矛盾，实现了打击犯罪和维护人民群众合法权益的有机结合，符合了检察改革的价值取向。近年来，检察机关根据法律的规定，积极探索刑事和解和民事和解，对达成和解的轻微刑事案件、民事行政申诉案件出台了相关指导意见，对量刑工作也出台了指导意见，为检调对接机制的适用提供了法律依据和操作指南。 

　　（三）法律价值基础：公平正义和效率。 

　　刑事司法活动既要实现社会的公平正义，又要兼顾效率，实现二者的有机统一。当前，随着社会的不断发展，刑事案件数量呈不断上升趋势，而办案人员严重老化，承受着越来越大的办案压力。检调对接机制的适用，能有效地节约诉讼成本，直接减少刑事羁押成本和审查起诉成本，使双方当事人矛盾化解在检察环节，从而节约诉讼资源，符合诉讼经济的原则。在公诉案件中，双方当事人在自愿申请、诉讼机关引导或者专门调解组织的介入下，通过平和氛围的会谈方式，回溯事实的经过、犯罪行为的影响和切身感受，张扬正义与责任，协商和达成互助计划，以修复犯罪行为所造成的各种损害和影响的一种诉讼方案或者进程。刑事诉讼环节的主导机关，可以根据和解协议和效果，作出去罪化的处理方式终止诉讼，或者以轻缓化处理建议促进诉讼的妥善终止。在节约司法资源的同时，刑事和解引导受害人和社区成员积极参与司法程序，有助于消除误解和潜在的犯罪诱因，重建更和谐的社区关系。公正与效率的衡平构造了刑事和解制度化的价值基础[11]。  

　　三、检调对接机制的完善路径 

　　开展检调对接试点工作，应当立足于检调对接机制正当性基础，在司法实践中调适公正与效率矛盾、实现个案与类案均衡、保障主体角色与监督者身份并重。 

　　（一）保障主体角色与监督身份并重。 

　　虽然在当前检调对接机制适用中，检察机关主体角色是一种参与者、协助者、帮助者身份，但事实上检察机关主体角色是不可质疑的，调解协议的达成较大程度上依赖于办案人员的法律咨询、法律确认与法律适用。从长远看，为保证协议的及时达成、保障调解协议的法律效力，实现检调对接的顺利推进，应当赋予检察机关的调解主体地位。可喜的是，2011年8月，十一届全国人大常委会第二十二次会议初次审议的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》规定了检察机关调解的主体地位[12]，有望获得通过。在现阶段，检察机关要积极作好法律咨询，协调各方面关系，主持好调解工作，尽可能提供一切方便。同时也应加强法律监督。在调解过程中，积极派员参与，提供法律支持，确保调解工作的自愿性、合法性和公正性，保证矛盾调处的成功率，提高司法公信力。负责督促生效的人民调解协议在承诺的期限内履行。对发现当事人各方属于恶意串通，人民调解协议内容涉及违反法律、行政法规的禁止性规定，侵害国家利益、社会公共利益或第三人合法权益等情形，应当及时予以制止。加强对检调对接工作的社会监督，接受当事人和社会各界的广泛监督，适时邀请人大代表、政协委员和人民监督员参与检调对接工作，必要时邀请专业人员共同参与调处。 

　　（二）调适公平正义与效率矛盾。 

　　刑事司法以实现法律之内的正义为至上；而刑事政策的价值目标却是效率优先，以有效预防和控制犯罪为使命。公正与效率并不总是相悖的，在法治社会里对被追诉者的处遇就可谓“一仆二主”：既要满足对效率的追求又要符合公正的要求[13]。调适公正与效率矛盾关键在于建立健全完善的对接程序，保证及时、高效达成调解协议，在法律规定的诉讼期限内办结案件，解决检调对接机制的瓶颈问题。这得益于三个方面的保障：案件的快速移送、调解组织信任并高效工作、调解协议的监督履行。（1）加强内部协调配合。检察机关内部应确立谁主办、谁负责原则，由承办部门作为对外的对接部门，实现案件的快速移送，更好地掌握办案进度，保证不拖拉、不延误。同时批捕、审查起诉部门、民行部门和控告申诉部门应相互配合，相互协调，相互通报信息，实现信息资源共享，及时全面掌握案件信息动态。作为硬性规定，应当保障诉讼当事人程序知情权、程序启动权。（2）加强外部衔接。确立检调对接的以当事人住所地或者纠纷发生地一般管辖原则、自愿原则、协商原则，以有利于当事人双方在自愿、协商前提下达成调解协议。加强人民调解组织建设，在条件成熟情况下，建立专业调解委员会，如道路交通安全调解委员会，提高调解质量，增强人民群众信任，更好地服务检调对接机制建设。加强与人民法院的沟通与协调，确保调解协议的司法确认。建立联席会议制度，由检察机关牵头，法院、公安和乡镇司法所、村调解组织参与，建立检调衔接大调解互动平台，成立协调领导小组，定期不定期召开会议，共同探讨和解决检调对接工作中出现的矛盾和问题。（3）监督协议的履行。案件承办部门要作好法律咨询和帮助工作，告知调解协议后案件的处理方式。协助作好调解工作，保持司法中立，及时监督协议履行。 

　　（三）实现个案与类案均衡。 

　　人民检察院作为国家法律监督机关，切实维护国家法律的尊严和权威，保障国家法律的统一正确实施，是其首要的职责。检察机关行使自由裁量权，必须统一正确行使，遵循合法、合理原则。合理性原则是指符合情理，反映社会普遍价值，具有统一性，同类案件同样处理，公民在适用法律上人人平等，能够得到社会的认同[14]。检调对接机制适用中行使自由裁量权，首先，必须统一明确检调对接机制案件范围，明确具体案件的适用情形，做到同样性质、相似情节同样适用，特别是具有典型意义案件如交通肇事案、故意伤害案。为了社会公平正义的实现，即使危害后果不严重的案件，也不应适用检调对接，如带有黑恶势力的故意伤害案件、严重危害公共安全的交通肇事案件。其次，要排除人为因素、指标考核的影响。取消不捕率、不诉率指标考核限制，消除办案人员因适用不捕、不诉而带来的案件质量不高的顾虑，正确贯彻宽严相济刑事司法政策，保持适用检调对接机制案件的相对平衡与稳定。第三，实现和解形式的多元化，逐步实现赔偿标准从理解到认同，从不均衡到均衡。刑事和解能够实现赔偿形式的多元化，就可以卸下花钱买刑的包袱[15]。检调对接中，要加强对和解的引导，将恢复原状、赔偿道歉、精神抚慰等方式置于相当重要的地位，改变过于贫匮、过于单一的和解框架。虽然在现阶段，社会公众对赔偿标准寄予了过高的期待，司法在一定程度上不得不作出让步。我们有理由相信，社会公众对和解标准及实现形式的期待在公权与私权的较量中，在被害人求助制度的不断完善中，在宽严相济的刑事司法理念培植中会逐步趋于理性与平和。赔偿标准认同与均衡，赔偿形式的多元化会更进一步实现化解社会矛盾与维护司法权威统一。